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    行政事業單位內控思維分享—將內控建設落到實處

    2017-08-13  逍遙302

    如何將行政事業單位內部控制建設落到實處

     一、實施背景

           全面推進行政事業單位內部控制建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的要求,也是單位提高公共服務效能和內部治理水平的需要,可以說是外部要求與內生動力的結合共同推進了這項工作。

          十八大以來,全面從嚴治黨提到前所未有的高度各行政事業單位加強了與資金項目相關的黨風廉政建設和反腐敗工作,取得了顯著成效,但是與要求相比仍存在較大的差距。特別是從審計、紀檢、巡視組等專項檢查結果來看,一些單位由于內控機制不健全,存在廉政風險和違反財經紀律和中央八項規定精神等突出問題。因此,加強單位財務管理,建立健全單位內部控制機制建設,成為單位加強自身內部管理的迫切需要。

          另外近年來,隨著單位業務管理需求的提高,單位的各項制度建設不足以滿足業務發展的需要,工作效率不高,職責不清,各部門掌握信息不同步等諸多問題逐漸顯現出來亟待提升完善單位內部控制體系。

    二、單位內控建設具體工作措施

        (一)自選動作    

          行政事業單位內部控制建設是一項個性化較強的“私人訂制”式工作,需緊密結合各單位具體情況推進。研究和幫助行政事業單位開展內部控制的過程中,我們強調,《單位內控規范》只是一個原則框架,提供的是“規范動作”而行政事業單位內部控制建設應是單位的自我需求,在實際操作中應根據自身情況進行“自選動作”。

           在對一些行政事業單位調研時,由于規模、業務的不同,我們發現有些單位其所涉及的內控內容非常復雜,需要涵蓋行政、科研、資產、投資、債務等多個方面不僅僅是《規范》中所提出的六大經濟活動,需要涵蓋各個領域;而有些單位因業務比較單一,單位人員少,也就僅僅涉及《規范》的幾個方面。因此單位需要針對具體情況,建立與單位業務相適合的內部控制體系,有些需要大而全,需要組成內控建設工作小組,按照規范要求,抓住工作重點,從單位主要業務匯總、業務流程梳理、業務風險分析、內控建設優化、內控工作手冊五個方面著手內控建設工作。重要的是,要以信息技術為手段加強管理。

          而有些單位卻是小而精的,不能面面俱到。需要從小處著手、不貪圖大而全,比如選取業務管理中最具體、最容易失控辦公耗材管理,以監督、控制、相互牽制為原則,借助表單控制、信息化手段等方法建立內控制定,一樣會取得良好的效果。

          實踐中,建立內控以后常常會發生業務部門是否會存在配合問題,也就是內控的具體實施問題,這時需要有頂層設計的理念,運用科學的方式方法,比如制度流程化、流程表單化、表單信息化等等,然后加大全體職工的培訓力度,實現全員自動參與的局面內控必然會落到實處

    (二)規范動作

          總結各單位在建立單位內部控制體系的規律,把內部控制建設落到實處,需要加強頂層設計,總體說主要有以下三個方面:

    第一,組織機制保障

          一是成立單位內部控制建設工作領導小組,單位法人任組長,并建立由財務、紀委、審計等部門參與的協調機制,協同推進內部控制建設和監督檢查工作。單位要有總體的實施方案,尤其是一些大的行政事業單位或主管部門,要以正式文件的形式發布,確保領導小組的嚴肅性和規范性,領導小組要切實發揮作用,不能形同虛設,這也是單位內控能否落到實處的關鍵因素,第一步必須走好。)領導小組下設辦公室(比如設在財務部),具體承辦內部控制建設的日常工作。辦公室組成人員要從各業務處或科室抽取有能力、有體力、有毅力、能投入的工作人員組成

          二是建立將內部控制建設實施情況納入單位經濟責任審計制度比如作為主管部門,各單位內部控制建設情況必須作為下屬各單位法人的經濟責任審計事項,而作為二級單位來講,內控建設與實施情況必須列為單位的目標責任制考核內容,讓大家知道內控與工作和績效息息相關,比如有些省市將單位內控建設情況例如年終績效考核內容,直接與單位績效掛鉤,必然會推動單位內控建設同時將內控建設情況納入各單位領導干部經濟責任審計內容范疇。

          兩個層面,一層是單位,二層是單位領導,二者缺一不可。

    第二,試點示范帶動

          作為主管部門,下屬單位情況不一,財務管理水平、人員素質各異,全面推動是可以,但效果并不好。在此建議主管部門可以按照單位典型性、業務代表性、財務規范性3個原則,分別選擇確定類型的試點單位,比如行政、參公、事業、科研等不同類型,或者選取財務管理水平較高的單位作為先期試點,投入人、財、物對試點單位加強內控建設的工作指導,確保試點單位在內控制度建設工作上取得實效,為下一步帶動其他單位加快內控實施工作奠定基礎

          其他單位可以以試點單位作為參照和學習的樣本,以點帶面,從局部向全局推開。比如教育系統,可以先選取一個或幾個學校作為試點單位,主管部門可以從經費和人員上優先支持,確保試點單位內部控制體系的規范和落到實處,進而實現局部試點引領全面建設對其他學校而言,因經濟業務的大同小異,內控基本上是可以復制的實踐模式

    第三,專家團隊指導

          為有效開展內控建設工作,可以聘請專家和內控機構負責重點指導試點單位的內部控制建設工作,包括指導方案制定、風險評估、內控實施、內控評價及編制報告等工作。內控建設實施期間,可以集中開展全體人員培訓可以實現單位一對一、點對點的培訓,必然會取得良好效果。

    第四,關注重點環節、重點領域

          比如科研單位科研經費的管理、財政部門撥款管理、城建部門的基建工程管理、發改部門的項目立項審批管理等等,重點環節、重點領域、重點業務必然要管控起來。

    三、單位內部控制建設的困難和展望

           目前各單位的內部控制建設都取得了一定進展,但要真正將這項工作落到實處,依然存在很多困難?下一步各單位又將著重從哪些方面進一步推動和完善本單位內部控制建設?

           截至2016年,我國雖然全面啟動實施了行政事業單位內控建設工作,但由于各單位基礎條件參差不齊,特別是對內控建設工作的理解、接受程度不同,導致內控建設進度不一,影響了內控建設工作的實際成效。

           在推進和落實內控建設工作方面,存在很多困難:

    轉變思想觀念存在一定難度

           內控建設之初,各單位基本處于被動接受內控建設工作任務的狀態,是“要我控”,實施過程中主要依靠上級主管部門和單位財務部門推動落實,各單位還未認識到內控制度建設的重要性和必要性,特別是各單位領導對內控制度建設工作認知上存在空白,因此,迫切需要各單位徹底轉變觀念,將內控制度建設工作內化于心、外化于形,真正落到實處。

    真正結合本單位實際情況開展內控建設工作存在一定難度

           目前開展行政事業單位內控建設工作,雖取得了一定成績,總結出了一些經驗,但同時也發現各單位在內控建設工作中,缺少完全符合本單位實際情況的內控建設工作措施。很多單位普遍照本宣科、照搬其他單位做法一些內控中介機構也借用模板,未能按照內控建設工作要求,認真梳理本單位業務流程,查找風險點和薄弱環節,有針對性地制定有特色的內控建設措施。

    (三)舊制度、舊體系、舊習慣的打破存在難度

          任何單位在推行某個新的管理制度前,最大的問題就是如何快速、有效地轉變人們已經習慣了的各種傳統工作制度和思路。實施內控要分析風險點,天天說風險,為什么以前沒有,有什么需要管控的,做好工作就行了,普通員工甚至業務部門的主管領導對風險沒什么概念,認為是單位領導在危言聳聽,認為風險管理和控制就是領導的事兒。

          另外制度整合了,流程也更新了,打破了舊制度、舊體系、舊習慣,但在執行的過程中,反而覺得比以前更麻煩了,花的時間更多了,也影響了內控落到實處

          由于采用行政事業單位內控管理制度將直接影響到單位現有的權力結構和業務關系,這就意味著會遇到巨大的阻力因此內控要落到實處必須經過單位管理層的批準和確認不僅僅是單位一把手,還有各個分管業務領導能夠在獲得單位領導層面批準前,還要事先征求各業務部門的意見并取得一致意見也是非常必要的。這些舉措可以為日后推行內控管理減少阻力。

    (四)內控認識存在難度

    第一,把制度建設理解成重新制定規章制度。

          進行制度梳理的目的是讓單位在現有制度的基礎上對照《內控規范》加以完善,而不是推倒重來;另外在梳理流程的過程中也要對風險進行識別和排序,將風險分成不同等級,再制定相應的應對措施,不可一擁而上,否則只能適得其反。

    第二,將內控制度建設當成花瓶式的“擺設”。

          單位內部的內控制度也制定了,內控手冊也形成了,培訓也開展了,然后,就此過后,內部控制一切照舊。實在是表面光鮮內里糟。要避免這些問題,單位就要變被動內控為主動內控。要能看到內控產生的長遠效益,自覺地做好內控,最好的方法是領導人帶頭做起,重視執行監督稽查獎懲機制,以制治人。

    第三,追求完美。

          盲目追求個別和局部的最優可能會導致整體或系統變壞。對于內控,要追求一種對整體或系統而言的穩定持續控制,這才是整體和系統的勝利。有的單位內部控制手冊裝訂精美,大而全,厚達1000余頁,實踐中卻沒有應用,形成最大的資源浪費。

           針對以上內控實施過程中的難度,提出以下建議:   

           一是加強頂層設計保證內控建設工作穩步實施必須突出工作重點。要求所有單位緊緊結合自身業務特點和實際情況,圍繞內控工作的六大業務,選取最適合本單位的1~3項業務,梳理業務流程,查找風險點和薄弱環節,積極穩妥地推進本單位內控工作,確保內控工作取得實效。

          比如單位的預算編制工作,政府采購工作、資產管理工作是內控體系的核心,也是管理重點。以編制預算為例,科學合理的預算也是各項規章制度得以實行的前提,如何形成自上而下的目標導向體系和自下而上的預算編制模式、如何將預算編制工作的時點進行整體前移、如何提前對下一個預算財年以及未來三個預算財年的工作進行合理規劃、如何將將預算執行納入內控和績效管理體系、如何進行項目績效評價等等都是在內控建設中需要重點考慮和設計的,沒有頂層設計理念,內控也很難落到實處。

           二是加強培訓指導。培訓不僅僅限于請專家的規范培訓,單位要設計好適合本單位的具體培訓方案,而真正要將這項工作落到實處、取得實效,不僅需要領導的重視、組織的保障,還需要專家團隊提供“私人定制”式的服務。針對單位領導、財務人員、業務人員等設計和開展不同類型的培訓,重點業務領域、重點管理人員向全員展開推進式培訓,提升重點業務領域直至全員的風險控制理念。在重點業務領域試點實施的過程中,及時發現其中的不足并加以修補完善,以確保內控全面鋪開時能達到高質高效。

          通過培訓,讓單位認識到加強內部控制建設切實地幫助行政事業單位解決了許多亟待解決的問題,引導各單位實現從“要我控”到“我要控”的思想認識上的轉變。同時,會同專家團隊結合單位的內控工作,開展現場溝通和指導工作,提高內控制度建設工作質量和效果。

           因篇幅和時間所限,還很不全面,匆匆收筆,內控建議還有很多,比如領導重視、信息化落地、多部門聯動等等,其實核心在于人的主觀意識,在此不一一贅述,希望是小而精的。希望此篇文章的交流和碰撞能夠為行政事業單位同仁們在推動單位內控建設過程中提供一些思路和借鑒按照《規范》和《意見》的要求,切實做好單位內控實施工作

    今日寄語:

    立秋季節,這一天如往常一樣度過,只是覺得歲月真是匆匆;在秋天即將到來的時刻,依然負重前行,微笑如歌,遠方才是希望。拾起窗臺落下的一片葉子,放在花盆里,但愿,這碾落成泥的滋養,花會開得更生機盎然、滿屋飄香。

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